欢迎访问北京市工程咨询有限公司官网!
怀柔科学城政府投资类项目“一会三函”结合
作者:洪西文 周德秋 发布时间:2021-03-25

项目摘要:为加快项目建设,减少审批时间,北京市怀柔科学城建设项目推广“一会三函”模式。本文首先对“一会三函”背景及含义进行介绍,以怀柔科学城为实践案例,对大型综合复杂项目中“一会三函”项目管理中存在的问题进行梳理、总结,通过创新,结合北京市部分传统审批流程,降低政府投资风险,提高服务效率,旨在为开展政府投资类项目前期管理提供借鉴。
一、“一会三函”的背景
“一会三函”是为了加快项目开工,将法定审批程序简化为“一会三函”4个步骤的创新模式。其中,“一会”是指市政府召开会议集体审议决策;“三函”是指前期工作函、设计方案审查意见、施工意见登记书三份文件。项目单位只需满足“一会三函”4项前置条件及环评等相关要求可进入开工建设,其他各项传统审批手续在竣工验收前完成。目前,“一会三函”工作方式已在北京和雄安新区进行试点试用。
2016年5月,国务院《关于北京市开展公共服务类建设项目投资审批改革试点的批复》(国函[2016]83号)提出,北京市人民政府要加强组织领导,明确责任主体,细化改革措施,通过先行先试,提高投资项目审批服务效率和监管水平,加快北京城市副中心建设,促进非首都功能疏解。对《试点方案》实施中的具体问题以及改革的新措施,要及时与国务院审改办沟通协商,重大问题和情况及时报告国务院。
2016年8月,北京市政府印发了《北京市公共服务类建设项目投资审批改革试点实施方案》(京政发〔2016〕35号),适用范围包括城市副中心的道路、停车设施、垃圾和污水处理设施以及教育、医疗、养老等公共服务类建设项目,中央国家机关在京重点建设项目参照执行,试点期限为3年。市审改办出台《关于加快本市交通基础设施等公共服务类建设项目投资审批有关工作的意见》(京审改办函〔2016〕9号)(简称“交通十条”),其适用范围包括:全市的交通基础设施项目冬奥会、世园会、新首钢建设项目中属于公共服务类的项目参照执行。
2017年7月,北京市政府办公厅印发了《公共服务类建设项目投资审批改革试点市政府集体审议工作暂行规定》(京政办字[2017]31号),将怀柔科学城相关建设项目和经市政府主要领导研究确定并以市政府会议纪要明确的项目纳入“一会三函”审批改革试点,并进一步规范了纳入“一会三函”工作流程项目的集体审议程序。
2019年5月,国务院《关于北京市继续开展公共服务类建设项目投资审批改革试点的批复》(国函〔2019〕48号)提出,同意在北京城市副中心继续开展公共服务类建设项目投资审批改革试点,中央国家机关在京重点建设项目参照执行。试点期限为3年,自国务院批复之日起执行。
2019年7月,北京市发展改革委 北京市财政局《关于印发加强市级政府性投资建设项目成本管控若干规定(试行)的通知》(京发改〔2019〕990号)(以下简称“990号文”)提出,对于纳入“一会三函”工作流程的市级政府性投资项目应严格按照规定执行各项审批手续,“一会三函”项目未批复可行性研究报告不得开展施工招标,不予办理施工登记意见函,“一会三函”项目应于可行性研究报告批复后三个月内完成初步设计概算编制并报市发展改革委审批,未批复初步设计概算的不得开展基础工程施工。
二、项目基本情况、实施过程及效果
(一)项目基本情况
2014年2月26日,习近平总书记视察北京并发表重要讲话,要求北京要坚持和强化首都全国科技创新中心的核心功能。2016年9月,国务院印发《北京加强全球科技创新中心建设总体方案》,明确提出北京科技创新中心重点任务之一是建设怀柔科学城。实施怀柔科学城项目是深入实施国家创新驱动发展战略、推动建设创新型国家的重要部署,是巩固提升我国创新能力、抢占国际科技竞争制高点的重要支撑,是北京系统推进全面创新改革试验、加强全国科技创新中心建设的重要举措。中央、北京市高度重视、关注怀柔科学城建设,多次视察指示、指挥调度,尽快实现标志性重大项目落地,紧迫且意义重大。
怀柔科学城规划范围约100.9平方公里,包括怀柔区68.4平方公里,密云区32.5平方公里。从2016年10月第一批项目落地至今,怀柔科学城项目政府投资类重点项目约60项[ 数据来源:2016-2019年北京市重点项目]采用“一会三函”模式推进开工建设,其中2017年项目约15项,2018年项目约35项,2019年项目约10项,主要包括科技类29项(国家重大科技基础设施、交叉研究平台、十三五科教基础设施等)、基础设施类20项(交通、能源及生态环境等)、公共服务类11项(学校、医院、文体中心及住房等),涉及政府固定资产投资(中央及地方)约300亿元,政府投资类中已有综合极端条件实验装置、高能同步辐射光源等21个项目办理完成“一会三函”程序,顺利实现开工建设。其中,2017年开工的材料基因组交叉研究平台、清洁能源材料测试诊断与研发平台等交叉平台项目从规划至落地,采用“一会三函”模式历时3个月就实现开工,创造了“怀柔科学城”速度。
(二)项目建设特点
怀柔科学城核心落地为前沿基础理论研究科研项目,延伸产学研转化项目,外围给予住房、医疗、学校等公共服务配套,提供道路、轨道交通等基础设施配套。其项目特点主要表现在,一是政府主导性强。针对前沿基础理论研究项目,市场自发性较差,需通过政府主导方式确定和落实项目。二是时间紧。根据国家总体战略和规划要求,北京科创中心建设步伐较快,项目工期安排应满足发展要求。三是建设规模和投资较大,尤其是国家重大科技基础设施[ 《国家重大科技基础设施管理办法》提出,国家重大科技基础设施是指为提升探索未知世界、发现自然规律、实现科技变革的能力,由国家统筹布局,依托高水平创新主体建设,面向社会开放共享的大型复杂科学研究装置或系统,是长期为高水平研究活动提供服务、具有较大国际影响力的国家公共设施。]等科研项目,是为代表我国与世界其他国家在科研领域进行比拼的核心承载,中央和北京政府重点投资方向,建设规模一般大约1万平方米,政府投资额度在10亿元以上,归属特大型投资项目。
(三)“一会三函”模式下前期项目管理实施情况及问题
1.前期项目管理实施流程
“一会三函”核心目标为项目开工,项目手续办理程序与传统差异较大,前期项目管理工作也与传统存在不同,怀柔科学城政府投资类型项目建设规模和投资较大、时间紧、任务重等特点,需要进行系统的开工前项目管理工作研究,助力政府投资项目顺利开工。工程项目管理工作是工程建设工作的核心和重点,在管理过程中,具体目标为办理完成“一会三函”各项手续,手续办理过程中紧紧围绕质量、工期及投资3个关键点进行工作安排,怀柔科学城“一会三函”前期项目管理主要做以下工作:
(1)制定项目总体作战计划,制作开工前手续办理排期表。按照开工时点、项目成熟情况等要求进行工期倒排。
(2)解决手续办理过程中存在的各项问题,控制排期中手续办理各项节点。一是收集项目进展形成周报。项目组成员与参与单位沟通项目上一周进展,并将具体情况以报告形式总结。二是商议解决项目现存问题。项目组负责人协同专家针对周报中提出的问题寻找解决方案,对周报进行修改和完善,将周报上报至建设单位并汇报问题解决思路。三是定期组织会议协调推动项目进展。由怀柔科学城管委会(筹备办)牵头组织定期会议,项目组成员按照解决思路在会议上汇报每周跟进情况、问题及解决路径,征求手续办理环节中相关委办局意见,确定是否可以落实。四是项目管理成员落实项目情况。按照会议议定事项,项目小组推动相关政府部门落实问题具体解决方案,并推进项目进展。
(3)协助建设单位深化建筑图纸等技术方案,保证开工后项目建设质量。
(4)办理各项手续过程中进行纸质留痕,满足后期审计要求。
2.“一会三函”前期项目管理相关问题
 “一会三函”工作程序可显著缩短项目审批时间,加快项目开工建设。传统行政审批关注6大环节、30项关键节点,从可研批复至开工需要至少6个月时间,而“一会三函”关注4大环节、12项关键节点,从前期准备至开工仅需要3个月时间,相比于传统行政审批时间缩短了一半,大大推进了项目开工建设。除此之外,相比于传统行政审批流程只有在可行性研究报告批复后才可申请前期费用,项目主体利用“一会三函”模式可在一函开具后申请项目前期费用,项目主体提前拿到部分项目费用也为项目开工建设提供了便利条件。政府投资项目按“一会三函”模式进行项目前期工作,虽然有利于加快项目建设,但也存在投资控制不到位及方案不稳定等方面的问题,可能会带来较大的施工风险。
(1)部分工程方案存在不稳定风险。人防工程设计是地下工程设计的关键一步,也是实质开工首要确定的内容。但由于“一会三函”未涉及征求人防部门意见,设计院在方案设计阶段完全按照最简易方式处理人防问题,可能存在与人防部门意见完全相悖的情况,甚至导致项目停工风险。
(2)投资规模无法合理控制和测算。前期工作函开出后,项目建设单位可完成设计招标,设计单位在未批复项目建设规模条件下进行方案设计,可能存在规模需求夸大问题,概算评审未在开工之前完成,建设方案标准提高,导致投资无法合理控制,施工过程中可能针对规模和投资出现方案反复问题。
(3)施工监理招标底价不稳定导致施工过程中出现争端。由于项目投资未正式得到批复,施工监理招标底价与概算审批结果存在或高或低的差异,待项目开工后,施工方可能会针对部分技术方案不完善或投资不合理而与项目建设方进行磋商,最终可能出现不欢而散现象,耽搁项目施工进程。
3.“一会三函”与传统审批模式创新结合应用效果
 “一会三函”是政府为了加快项目建设工作提供的一种新型工作模式,其将项目开工门槛由13项简化为4项,大大缩短了项目开工建设前期手续办理时间。但是,这并不意味着“一会三函”可以取代传统审批路径。传统行政审批是“一会三函”得以实施的重要基础,也是项目依法依规建设的必要要件,所有项目,不论是否纳入“一会三函”项目审批流程,均需要完成传统手续办理。纳入“一会三函”工作流程的项目在项目开工建设后仍然要完成各项传统手续办理及审批程序。所以,“一会三函”要与传统审批路径紧密结合,满足990号文中政府相关要求。
具体操作要点包括:
(1)在前期工作函开具后,地块控规批复(或区政府规划意见复函)出具前,项目可行性研究报告应完成入库申报;
(2)在规划设计方案完成之前,审批部门应委托第三方咨询机构完成对规模及投资等重点关注内容的评估评审工作;
(3)在获得规划设计方案审查意见后,建议项目单位开始推进传统手续规划选址意见书的办理工作;
(4)在获得建设用地预审意见后,建议项目单位土地划拨手续工作同步开展;
(5)在办理施工登记意见书(三函)同时,可办理国土用地预审意见的正式批复文件;
(6)在项目开工前,在完成项目规划选址意见书、国土用地预审意见及报告的评审工作后,即可完成项目立项批复工作。
基于以上路径,可有助于项目及时拨付建设资金,加快施工单位施工进度,保证项目施工质量。
三、“一会三函”模式下政府投资类项目建设相关启示
(一)加强项目单位、政府等各个部门间组织协调
建议项目单位成立专门协调小组,负责攻克手续办理过程中的各个难关,快速解决突发问题和决策重大事项。
(二)政府投资项目人防意见征求等前置,建议审批部门关注规模投资确认对项目开工建设重要作用,尤其是对地下工程影响
为了便于项目顺利开展方案设计,降低项目风险,建议项目建设单位按“一会三函”办理项目前期工作的同时,也要提前开展项目建议书(可行性研究报告)的编制工作,待设计方案基本明确,或在办理“一会三函”的规划方案复函之前,完成立项评审工作,以利于合理控制投资规模,提高政府资金使用效益;为降低人防工程建设存在的问题,建议项目建设单位在设计方案阶段即征询人防部门意见,为项目后续设计提供合理依据。
(三)加快项目方案、施工图等技术设计进度
“一会三函”模式较为适合技术方案成熟的项目,建议项目单位尽早确定项目建设规模、建设内容和建设投资;选定设计院尽快深化设计工作;有助于项目尽快推进手续办理工作。
(四)进一步加强项目信息化系统管理
1.建立“一会三函”项目信息化管理系统,及时录入,统筹管理
依托市投资项目在线审批监管平台,建立“一会三函”项目信息化管理系统,由市政务服务办负责,市政府相关部门、各区政府配合,先期开发数据采集、结果上传、统计评估等功能,并同步研究建立信息填报、运行管理制度,细化明确信息填报主体、部门工作衔接规则、数据更新机制等方面规定,对纳入“一会三函”工作流程的项目与其他投资项目实行统筹管理。各部门按照要求及时将项目相关信息录入“一会三函”项目信息化管理系统,确保信息及时、准确、全面。
2.依托在线审批监管平台督促加快办理相关审批手续
和对纳入“一会三函”工作流程的项目,市、区政务服务管理部门要依托市投资项目在线审批监管平台,及时向相关部门推送项目信息,提醒并监督其加快办理有关审批手续。市政府办可将项目审批手续办理和建设进展情况纳入市级年度考评范围,市政度督查室加强督察督办。对工作落实不力、造成重大影响的单位人员,由相关部门法依纪予以问责。对未履行承诺的企业,也要依法依规予以惩戒。

更多阅读:
宝源亚洲集团有限公司林佑碧